A hazai talajpusztító beruházáspolitikát a talaj- és földvédelem nemzetstratégiája állíthatná meg

Prof. Tanka Endre tanulmánya

A szerző az MTA doktora, professzor emeritus, KRE ÁJK

Ez az írás főhajtás és a becsület tisztelgése harcostársunk, a 97 évesen elhunyt Somodi István (1925–2022) emléke és szellemi hagyatéka fölött. Ő az, aki az 1943-as szárszói találkozón való részvétele óta elkötelezetten képviselte Németh László „Kert-Magyarország” koncepcióját. A nemzeti függetlenségünket követelő elvhűsége a kommunista diktatúrával is szembefordította őt, és haláláig kiállt a magyar föld védelméért.

A kínai és japán akkugyárak országos hálózatának kiépítése (ami az első szakaszában is 21 települést érint) már elérte a közvélemény ingerküszöbét és társadalmi ellenállást gerjeszt. (Ld. pl. a debreceni és a nyíregyházi, ill. az országos tiltakozásokat.) Ez a kérdéskör a napi politikai csatározások (köztük a parlamenti viták) kiélezett ütközőpontja lett, az elemzése külön téma. Ugyanakkor a tisztánlátás megköveteli, hogy a konfliktus lényegét a talaj- és földvédelem oldaláról is megvilágítsuk.

Talajvédelem az Unióban

1/ Az EU jogrendjében és gyakorlatában a talaj- és földvédelem tagállami hatáskörbe tartozik. Emiatt a földpolitikában a „talajfedés” – a végleges földkivonás – és a termőföldnek nem élelmezési célokra átadása a tőkeberuházónak (vagyis a beruházáspolitika meghatározása, tényleges alakításában a mértéktelen földpazarlás megengedése) nem az EU központi döntéshozóinak, hanem a tagállam kormányának a jogi felelőssége.

A talaj- és földvédelem tagállami hatáskörét – kifejezetten és egyértelműen – uniós jogszabály nem mondja ki, hanem erre a jogi tényre a jogkereső csak (szövevényes és ellentmondó) normák halmazából következtethet. A magyarázat a következő:

a/ Az EGK (később az EU) alapítói kizárták, hogy az államterületüket alkotó föld sorsába (tulajdoni és használati jogrendjébe) az EU beavatkozzék, vagyis a közösségi jog garantálta annak kizárólagos tagállami hatáskörét. (Ld. a Római Szerződés ma is hatályos 56. cikkét – mai számozása szerint az EUMSZ 345. cikkét: „A Szerződések nem sérthetik a tagállamokban fennálló tulajdoni rendet.” EUMSZ == az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés, a 2007. II. 13-án kelt és 2009. XII. 1-jén hatályba lépett Lisszaboni Szerződés által módosított, majd egységes szerkezetben közzétett normaszöveg. Ld. magyarul: az EU Hivatalos Lapja C 326. 55. évf. 2012. okt. 26. 2012/C 326/01 közlési szám alatt.)

b/ Az EU értékrendje és jogalkotása intézményesen a tőkeszabadság kiteljesítésére épül. E miatt az acquis communautaire legfőbb vívmányai, a „négy szabadság” nem egyenértékű kategóriák egymás mellé rendelését jelentik, hanem közülük három alárendelt eszköze a legelsőnek, a tőke szabad mozgásának. Az áruk, a szolgáltatások és a személyek Unión belüli korlátlan „áramoltatása” egyaránt a tőke és a szabad kereskedelem nem gátolható érvényesülését szolgálják.

Ezt a tényt cáfolhatatlanná teszi az EU Alapszerződése (EUMSZ), amely három, az EU teljes működését meghatározó intézményi kiváltságot biztosít a tőkeszabadságnak. Egyik a szabad tőkemozgás bármely – az Unión belüli és kívüli – korlátjának a tilalma. (EUMSZ 63. cikk /1/ b. pontja.) Másik a tőke vétójoga: az olyan intézkedéshez, ami a tőke elért kiváltságaihoz képest – akár a legkisebb – visszalépés lenne, a döntéshozók teljes egyetértése kell. (EUMSZ 63. cikk /1/ c. pontja.) A harmadik a legfontosabb, ez az alárendelés törvénye. „Amikor a Tanács és a Parlament a tőke lehető legnagyobb mértékű kiterjesztése érdekében (értsd: a világméretű uralma megvalósításáért) jár el, a Szerződés (EUMSZ) egyéb fejezeteiben foglaltakat nem veszi figyelembe.” (Ld. Maastrichti Szerz. 73c. cikk 2. pontját.) A Lisszaboni Szerz. 157. cikke az alárendelés törvényét azzal a módosítással vette át, hogy a tőkeszabadság kiterjesztésének érdeke nem az EUMSZ egyéb fejezeteinek a figyelmen kívül hagyását alapozza meg, hanem jogcímet ad az EU Alkotmányának az alárendelésére, vagyis a mellőzésére. Ld. „Az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak törekednie kell, arra, hogy a tőke tagállamok és harmadik országok közötti szabad áramlásának a célját a lehető legnagyobb kiterjesztéssel megvalósítsa az Alkotmány egyéb rendelkezéseinek a figyelembe vétele nélkül.” (Tanka, 2015: 47. o.)

Ez a cselekvőképességében és a joghatásában jóval több, mint a tőkeszabadságnak tett egyik engedmény, mert nyílt, intézményi cinizmus: mivel az idézett jogforrás az EUMSZ tőkéről szóló 4. fejezetében van, minden más szabály a többi fejezetben szerepel. A jogparancs magyarán úgy szól: az Unióban megjelenő tőke az EU összes közösségi politikáját (kül- és belpolitika, agrárpolitika, környezet- és földvédelem, stb.), továbbá a tagállamok és a polgárok jogait, lényegében az egész közösségi jogot és magát az EU Alkotmányát törvényes jogcímen alárendeli a saját magánérdekeinek.

c/ Ennek az intézményes tőkeuralomnak nem jelentett gátat (jogi tilalmat) az Alapító Szerződésben kikötött tagállami önrendelkezés (kizárólagos hatáskör) az államterület földjére. (EUMSZ 345. cikke) Az EGK/EU hat évtizedes története bizonyítja: a tőkeszabadság a föld korlátlan elsajátítását kezdettől fogva azzal kívánja elérni, hogy az uniós jog ismerje el a földnek – piaci forgalomképessége szempontjából – tőkévé minősítését. A földtőke szabad mozgása – forgalmazása bármely korlátjának a tilalma – azonos szabadságot jelent a tőkéével. Ezzel az EU a földpiac működtetésének az elsődleges szabályozója lett: a földtulajdon és a földhasználat piaci feltételeinek a meghatározását (földtulajdonszerzés, földbérlet stb.) alárendelte a „tőkeszabadság érdekeinek”.

Az uniós jogrendet mozgató tőkediktátum három intézményi szakaszban valósul meg, amelyek közül kettő már le is zárult. Először az uniós jog – az OECD segítségével – az ingatlant (tehát a nem élelemtermelést szolgáló földet) tőkévé nyilvánította. Ezzel 1988-tól az EGK teljes területén létrejött az egységes és korlátlan ingatlanpiac mind a természetes és szervezeti személyek, mind a belföldi és a külföldi tőke javára.

A második lépésre 2004-ben került sor: a csatlakozási szerződések – csak az új belépők, a keleti Tízek terhére – úgy rendelkeznek, hogy az államterületük földje a forgalomképesség szempontjából tőke. E miatt ezek az új uniós államok nemcsak a korlátlan ingatlanpiacot kötelesek biztosítani bárki számára, hanem – a földmoratórium lejártával – korlátlan földpiacot kell nyitniuk a szabad tőkemozgás előtt. A „jogfejlesztés” harmadik szakasza napjainkban hozza létre az intézményeit, amelyek – az EU szövetséges szuperállammá átalakulásával (v. ö. Európai Egyesült Államok) – a tagországok nemzetállam-minőségét a közeljövőben végleg megszűntethetik. E törekvés egyik fontos igénye, hogy a föld az EU-27 teljes területén (vagyis a Tizenötöknél is) egységesen tőkének minősüljön, annak szabad elsajátítását a tőketulajdonnal szemben semmilyen közhatalom ne gátolja. (Tanka, 2015: 50–52. o.)

2/ A magánjogban a birtoklás és a használat (továbbá mindkét jogosítványnak a megőrzése, tehát a védelme is) a tulajdonnak az egyes tartalmi elemei. Ez a földtulajdonnál is így van: a földvédelem annak az egyik része, azzal együtt, hogy – a föld fontos közfunkciói miatt (pl. természetföldrajzi tárgya az államterületnek, elsődleges rendeltetése a népélelmezés, stb.) – a tulajdon tartalmát adó jogosítványokkal szemben itt előtérbe kerül a tulajdonos talaj- és földvédelmi kötelezettsége. Ez a jogi egység a joglogika szerint szükségessé tenné, hogy amikor az EU a tagállamok földpiacát – azok kizárólagos hatáskörét szavatoló, az EUMSZ 345. cikkének a kiiktatásával – egységesen szabályozza, ugyanezt tegye a talaj- és földvédelemnél is. Magyarán: míg a tagállam terhére a földtulajdoni önrendelkezés uniós elvonása nem cáfolható alkotmánysértés, a földvédelemnél a valós és döntő súlyú közérdek teljes tárháza megköveteli, hogy az EU azt központi szabályozással érvényesítse, tehát ne a megosztott hatáskörbe, hanem a saját hatáskörébe utalja. Ennek viszont épp az ellenkezője valósult meg. A föld- és talajvédelmet az EB az állami szuverenitás tárgyaként elkülönítette a földtulajdontól, és intézményesen megerősítette, hogy az EU ennek az állami funkciónak a gyakorlásába nem szólhat bele, mert az kizárólag a tagállamra tartozik.

Az EB fenti „jogfejlesztő” gyakorlatát a talajvédelmi politika alakítása meggyőzően bizonyítja. Az EU központi döntéshozói jól tudják: az ipari és a városi „ingatlanfejlesztéssel” járó végleges földkivonás és talajszennyeződések az EU területén naponta 3 km2 talajt semmisítenek meg. A talajpusztítás megállítása nélkül 2050-ig a világ 1,5 millió km2 talajt fog elveszíteni, ami a német, a francia és a spanyol mai földkészlet együttes területe. Az EB 2006-ban e folyamat megállítása végett fogadta el a Talajvédelmi Stratégiát (Soil Thematic Strategy). Ez irányelv alkotását javasolta a tagállamok közös talajvédelmi és talajhasználati stratégiájának létrehozására, amely 5 éven belül kötelezővé tenne számos közérdekű intézkedést. (Pl. az elsődleges védelmi területek kijelölését, az erózió ellen fellépést, stb.) A brit, a német, a francia, az osztrák és a holland „blokkoló kisebbség” azonban meggátolta az irányelv elfogadását, amelynek javaslatát az EB 2014-ben visszavonta, így az uniós talajvédelem a „tagállamok ellenállásán” végleg megbukott. Ennek okát a blokkoló kisebbség érvei abban jelölték meg, hogy a talajvédelem túlzott költségekkel járna, amit a gazdálkodás nem vállalhat. (Tanka, 2018: 44–45. o.)

A talaj- és földvédelem uniós önfeladásának a mélyebb gyökerét a tőkeszabadság intézményi kiváltságai tárják fel. Ne feledjük: amint az EUMSZ normaszövegéből idéztük, az EB fellépését az adott tőkeérdek diktálja. A korlátlan földtulajdonszerzés és a saját érdekű földhasználat bármely gátjának lebontása létérdeke a tőkehasznosulásnak. Ezért az EB – akár az EU Alkotmányán nyíltan átgázolva is (ld. az EUMSZ 345. cikkének semmibe vételét) – az EU teljes területén korlátlan földpiacot nyitott a tőke számára. (Ennél nem jogi szempont, hogy ez a tagállam részére garantált kizárólagos hatáskör elvonásának az EUMSZ szerinti tilalmába ütközik.) Ugyanakkor a talaj- és földvédelem megtagadásához más tőkeérdek fűződik: a vak nyereséghajsza (a profitigény) parancsa. (A tőkebefektetés nem tűrheti, hogy a védelmi kiadások a profitját csökkentsék, és akár a legkisebb olyan haszonáldozati költség is őt terhelje, amit – mint externáliát – nem háríthat a társadalomra.) E miatt az EB a nem cáfolható közérdek elvetését a „törvényesség őreként” palástolja: arra hivatkozik, hogy a talaj- és földvédelem tagállami hatáskör, amit tiszteletben kell tartania, még ha az abban hozott döntés a közérdek súlyos sérelme is.

A hazai talajpusztítás folyamata

3/ A talajpusztítás és a termőföldek megsemmisítése (amit a „talajfedés”, az ingatlanfejlesztés címén a nem élelmezési célú végleges földkivonás az talaj- és földvédelem megsemmisítésével jelent) nálunk 1945 óta tartó és az ütemében sem mérséklődő, szakadatlan folyamat. Annak ellenére, hogy a tőkeberuházót kiszolgáló politikai döntéshozók előtt is köztudott: a földszűkösség véges erőforrást jelent, a pusztítások megállítása nélkül 55 éven belül „elfogy a föld”, élelmet már nem teremhet. (Ld. J. Crawford, Gyulai Iván és mások kutatási jelzéseit. Tanka, 2018: 180–184. o.) A „földpazarlást” a szocializmusnak a vadkapitalizmussal felváltása sem csökkentette, míg megállítani meg sem próbálta. (Ezen is mérhető a kétféle társadalomirányítás egylényegűsége, az „élet-pártiság„ helyett a „halál-civilizáció” térnyerése (D. Korten), az ember megmaradását jelentő értékek és természeti javak könyörtelen pusztítása.) A földvédelem tragikus önfeladásában 1989 után csak az ezt leplező ideológiának a hamis jelszavai változtak, mivel a lejártakat a félrevezetés újabb trükkjeivel kellett pótolni.

A „rákosi korszakban” a föld is alárendelt eszköze lett az „üdvtan” célképzetének, hogy – a gigantomán iparosítással – a „vas és acél országát” építsük. Sztálin dogmája hirdette: „a föld a természet ajándéka” és értéke nincs, tehát korlátlanul hasznosítható. A szovjet gyarmatbirodalomból kiválásunk után F. Hayek neoliberális földpiactana lett – mint fényt gyújtó világítótorony – az új, kötelező dogmánk. Ennek sarkított lényege: a föld létfenntartó, valós társadalom- és gazdaságszervező funkcióit felejtsük el, mert korunkban egyedül a termelőeszköz funkciója a döntő, ami alapján tőkének minősül. E miatt pedig használati céljának a meghatározását és a földhöz fűződő valamennyi jogi kapcsolatot (így a földvédelmet is) a társadalomnak a tőke tulajdonosára kell bíznia. A termelési nyereségérdeke alapján ui. csak ő tudja optimálisan eldönteni, hogy a földet milyen mértékben és milyen célra érdemes hasznosítani, és mit kíván a föld védelme. (Tanka, 2018: 30. o.)

A szocialista iparosításnak a jelzett torz ideológiája mértéktelenül feláldozta az agrárterület javát olyan arányban, hogy csak a földpazarlás (az indokoltnál több föld kivonása) nagyobb volt, mint Svájc egész művelt területe. 1950 és 2014 között pedig a művelés alól kivett területek nagysága megduplázódott, 700 ezer hektárról 1.400 ezer hektárra nőtt. 1989–2016 közt 837 ezer ha termőföldet vontak ki végleg a művelésből. A mai termőföld alapnak (7, 4 millió ha) ez 11,3 %-a, míg a mezőgazdasági földterületnek (5,3 millió ha) a 15,7 %-át teszi ki. A jogállaminak mondott és a fenntartható fejlődést hirdető mai állam nem állította meg a földkészlet pazarlását, hanem azt – elődjéhez hasonlóan – változatlan ütemben és arányokban a tőkeberuházó javára folytatja.

4/ A mindenkori magyar kormányok földpolitikája 1989 után – már jóval az uniós tagság felmerülése előtt – elkötelezetten teljesítette (szolgálja ma is) a tőkehatalom földszerzéseit, mind a külföldi tulajdonszerzés javára, mind a beruházó tőkének biztosított végleges földkivonásokkal. (Csak a jogellenes – a törvényt kijátszó „zsebszerződésekkel” szerzett – külföldi földtulajdon aránya eléri az egy millió hektárt, míg a zöldberuházásokkal járó földvesztést a 2016-ig számolt 837 ezer ha „talajfedésen” belül a statisztika ki sem mutatja.) Ezt a folyamatot a 2014 V. 1-ig fennállt tíz évi moratórium – a külföldi földtulajdonszerzés tilalma – sem lassította, mert a „jogi lelemény” a külföldi tőke javára azt könnyen kijátszotta. (A földszerzéshez közbeiktatták a helyi önkormányzat – vétel vagy kisajátítás címén gyakorolt – földtulajdon szerzését. Ez a földet – övezeti átsorolással – belterületbe vonta, és mint ingatlant korlátlan térmértékben adta a külföldi beruházó /vagy vevő/ tulajdonába.) A 2013: CXXII. földforgalmi tv. (Fftv) a palástoló jogtechnikák alkalmazását szükségtelenné tette, mert rendezőelve a hazai földpiac kapuját „világméretűvé” tárta a külföldi tőke előtt.

A zöldmezős beruházási politika ára

5/ Az Orbán-kormány 2010 nyarán közzétett földprogramja – többek közt – vállalta: „a termőföld- és a talajvédelem érdekében megfelelő szabályozással korlátozzuk a zöldmezős beruházással terjeszkedő ipari parkokat és a lakópark célú beruházásokat.” Ezzel szöges ellentétben, nemcsak folytatta elődeinek „tőkebarát” beruházáspolitikáját, hanem azt – ötvennél is több, a multi- és transznacionális tőkecsoportokkal kötött stratégiai megállapodásokkal – lényegesen kiterjesztette és tovább fejlesztette a külföldi beruházó tőke földszerzéseit „akadálymentesítő” intézményrendszert.

A „földfaló” zöldmezős beruházásokkal járó végleges földvesztés folyamatát az emberek alig érzékelik, és ha egy-egy kirívó példája mégis közbeszéd tárgya lesz, úgy a következmények senki számára nem olyan drámaiak, mint pl. a halálos közúti balesetek sokkoló hatása. De itt is előállt a mennyiségi növekedés minőségváltása: a multik autógyárainak – termőföld pusztításokkal járó – hazai terjeszkedését még jórészt társadalmi közöny övezte (pl. a győri Audi létesítését természetvédelmi területen, a kecskeméti Mercedes, a Hankook gumigyár stb. földfoglalásait). De a kínai és japán akkugyárak országos hálózatának kiépítése (ami az első szakaszában is 21 települést érint) már elérte a közvélemény ingerküszöbét és társadalmi ellenállást gerjeszt. (Ld. pl. a debreceni és a nyíregyházi, ill. az országos tiltakozásokat.) Ez a kérdéskör a napi politikai csatározások (köztük a parlamenti viták) kiélezett ütközőpontja lett, az elemzése külön téma. Ugyanakkor a tisztánlátás megköveteli, hogy a konfliktus lényegét a talaj- és földvédelem oldaláról is megvilágítsuk.

A zöldmezős beruházási politika a hazai földkészlet terhére rablógazdálkodást folytat. Elsőként azzal, hogy a művelésből végleg kivont talajt – annak élővilágát, az edafont – megsemmisíti, és a teljes földalap élelemtermelő képességének az ezzel okozott csökkentését semmivel nem pótolja. (A beruházási engedély egyik alapfeltételének – elemi követelményként – a beruházó kötelezettség-vállalását kellene előírni arra, hogy a kivont földdel azonos nagyságú és minőségű talajnak más területen a helyreállítását és a művelésbe vonását biztosítja. Ld. rekultiváció.) Másodszor amiatt, mert a termőföldnek a beruházó tulajdonába juttatása (a beruházási cél megvalósítása végett) a szerződő felek között – a közgazdasági kritériumai alapján – nem egyenértékű cserét biztosít. A magánjogra vetítve, itt a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás értéke között feltűnően nagy aránytalanság áll elő, ami a PTK szerint a sérelmet szenvedő félnek jogot ad a szerződés megtámadására. (PTK 6: 98. § /1/)

A lényeg felismeréséhez erről a tényről bárki meggyőződhet, ha csak a beruházási ügylet néhány elemét megnézi a szerint, hogy az ország mit ad az akkugyár építőjének és mit kap annak fejében? A teljesség igénye nélkül:

a/ A zöldmezős beruházónak a Magyar Állam nem időszakos földhasználatot, hanem földtulajdoni monopóliumot, vagyis végleges elsajátítási kiváltságot ad, mind az államterületünk, mind a hazai gazdák és a lakosság terhére. Ez olyan egyoldalú előny, amit a kínai beruházó sem Kínában, sem a világ más részén nem szerezhetne meg. Mivel ezt a kritikát már a 2018- ban írt monográfiám részletezi, érdemes azt idézni.

„A külföldi tőkeberuházó föld- és ingatlan igényének ilyen szolgai teljesítése nemcsak az ország létérdekeivel (a termőföldalap feltétlen megőrzésének a XXI. századi követelményével) ellentétes, hanem a tőkediktátumnak engedő olyan gyarmati alávetést bizonyít, amire a nemzetközi gyakorlat legfeljebb az afrikai földrablások kirívó eseteinél ad példát. A főkérdés itt az: a „tőkevonzó képességünk” (közérdeknek álcázott) fenntartása milyen hazai előnyök alapján kényszeríti az államot arra, hogy a külföldi tőkeberuházónak a föld(ingatlan) tulajdonjogát (annak elsajátítási monopóliumát) szolgáltassa a helyett, hogy arra csak időleges használatot biztosítson? Ugyanis épp a nemzetközi gyakorlat bizonyítja, hogy a világcég óriásoknak a fogadó ország terhére földtulajdoni monopólium juttatása csak kivétel lehet, nem pedig a főszabály.[1]

Magyarország esetében nyilvánvaló: az állam földre fennálló önrendelkezését az uniós szabályozók sem kötik meg olyan mértékben, hogy ne önállóan, az állampolgárai érdekében döntse el, földtulajdonjogot adjon-e a külföldi cégnek, avagy csak bérleti jogcímet az üzemi létesítmény működtetésének az idejére. Nem kétséges, hogy az állam saját polgáraihoz fűződő érdekkötöttsége és a termőföld megőrzéséért fennálló alkotmányos felelőssége ilyen dilemmánál a földtulajdon juttatás megtagadását indokolja. A beruházási politika döntéshozójának be kellene látnia: a külföldi tőke nálunk épített ipari létesítményei (gyárak, szerelő üzemek, stb.) nem a magyar innovációt, a K+F fejlesztését, a KKV – beszállító – szektor erősödését, a hazai foglalkoztatást és a hazai GNI (nemzeti jövedelem) növelését szolgálják, hanem a tőketulajdon nyers profitérdekeit. A multi- és/vagy transznacionális cég – amint a gyarmati kizsákmányolását még jobban biztosító terepet, olcsóbb munkaerőt talál – odébb áll. A megszerzett magyarországi földtulajdoni monopóliumától azonban többé nem válik meg: a rablott préda végleg az övé, míg a „bennszülöttek” annak hasznától megfosztottak maradnak, mert az idegen tulajdonú föld (vagy ingatlan) elsajátításából ki vannak zárva.” (Tanka, 2018: 200 – 201. o.)

b/ A földünkről való végleges lemondáson – vagyis az elveszítésén – túl milyen (ellenérték nélküli) többletet ad még a Magyar Állam a zöldmezős külföldi beruházónak? Tudni kell: a „tőkevonzó képességünk” megőrzését a beruházó tőke külön megsarcolja azzal, hogy ez a diktátuma is az adómentes ügyletei közé tartozik. Thomas Piketty – a kéts